论宪法实施的监督

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　　论宪法实施的监督

　　宪法实施监督制度是保证宪法正确实施而对违反宪法的行为进行监督的制度。它是维护宪法权威和尊严的一项重要制度，是现代民主政治的重要组成部分。

　　宪法监督有广义和狭义之分。广义的宪法监督，是指对有关涉宪活动实行的全面监督。就监督主体来说，除了宪法监督的专职机关以外，还包括其他国家机关、政党、人民团体、群众组织以及公民。就监督对象来说，既包括国家机关的立法活动、行政活动、司法活动，也包括公民个人的活动以及政党、人民团体、群众组织的活动。狭义的宪法监督，是指依法负有宪法监督职能的机关对立法活动和行政活动所实施的监督。

　　由于历史的、现实的条件不同，不同国家的宪法监督机关各有不同，主要有以下三种类型：(1)由立法机关监督宪法的实施。这些国家由立法机关解释法律，监督宪法的实施，审查法律、法规和行政措施是否违宪。(2)由司法机关监督宪法的实施。这些国家由法院解释宪法，审查法律是否违宪。(3)由专门机构监督宪法的实施。这些国家设立专门机构，如宪法委员会、宪法法院等，履行解释宪法、监督宪法实施的职责。宪法监督机构不同，监督方式也相应地有所不同。由立法机关监督宪法实施的，主要采取书面审查和规范审查的方式。在这种体制下，立法机关可以自己主动审查，也可以应请求进行审查，主要是审查法律规范的内容。由司法机关监督宪法实施的，宪法监督方式与普通法院的诉讼方式相同，既是依请求的被动式审查，又是个案审查。由专门机构监督宪法实施的，宪法委员会或者宪法法院的监督方式各有不同。法国的宪法委员会实行的是事前监督制;宪法法院的监督方式没有统一的模式，有的实行事后监督制，有的实行事前监督制。

　　我国是人民当家作主的国家，国家的一切权力属于人民。人民通过选举自己的代表组成人民代表大会来行使当家作主的权力，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。因此，在宪法监督制度的设计上，我国既不像普通法系国家那样，由司法机关行使宪法监督权，也不同于大陆法系国家，由专门的宪法监督机构来行使宪法监督权。我国实行的是由国家权力机关监督宪法实施的体制，监督宪法实施的权力属于全国人大及其常委会。

　　宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。这项监督主要包括以下几个方面：一是，保证全国人大常委会制定的法律和决定同宪法不相抵触，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律和决定。二是，对国务院的行政法规、决定和命令进行监督，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。三是，对最高人民法院和最高人民检察院的工作和司法解释进行监督。四是，对省级国家权力机关制定的地方性法规和决议进行监督，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法还规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法的遵守和执行。

　　根据立法法的规定，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督是通过备案审查的方式进行的。

　　备案。备案就是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在公布后的一定期限内，由制定机关报送全国人大常委会存档备查。备案是对上述规范性文件是否符合宪法进行监督的基础性工作。根据立法法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例应当在公布后的三十日内按照下列规定报有关机关备案：行政法规报全国人大常委会备案;省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案;较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

　　审查。审查分为主动审查和被动审查两种。主动审查就是由全国人大常委会对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否同宪法相抵触进行审查，一般由全国人大常委会办公厅秘书局将备案的规范性文件分送全国人大各专门委员会，由相关的专门委员会对报送的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查;审查意见反馈给全国人大常委会办公厅秘书局，然后由秘书局以常委会办公厅的名义反馈给制定机关。另一种是被动审查。被动审查有两种启动机制，一种是由法定机关提出审查要求。立法法规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。另一种是由法定机关以外的组织或者个人提出审查建议。根据立法法的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

　　全国人大专门委员会应当在收到需要审查的规范性文件后三个月内书面提出审查意见。认为需要审查的规范性文件同宪法或者法律不相抵触的，可书面告知全国人大常委会办公厅，由办公厅负责告知提出审查要求或者审查建议的单位或个人。认为需要审查的规范性文件同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向法律委员会和有关的专门委员会反馈。

　　全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

　　论宪法实施的监督

　　一、审查政党，社会团体的合宪性。

　　二、审查国家机关及其工作人员的合宪性。

　　三、审查法律法规和规范性法律文件的合宪性。

　　合宪性审查，也称违宪审查，一般认为是指对宪法以下的各类法律文件是否符合宪法进行审查，随着合宪性审查工作不断推向深入和全面，今后党政机关、司法机关的行为等如果涉嫌违宪，也应当对之进行审查。

　　因为从现实生活来看，党政机关的行政行为、法院的判决等，也可能违反宪法的规定，损害公民和法人的合法权益，也应当予以纠正。

　　扩展资料

　　宪法监督主要有以下三种类型：

　　(1)由立法机关监督宪法的实施。这些国家由立法机关解释法律，监督宪法的实施，审查法律、法规和行政措施是否违宪。

　　(2)由普通法院监督宪法的实施。这些国家由法院解释宪法，审查法律是否违宪。

　　(3)由专门机构监督宪法的实施。

　　这些国家设立专门机构，如宪法委员会、宪法法院等，履行解释宪法、监督宪法实施的职责。宪法监督机构不同，监督方式也相应地有所不同。由立法机关监督宪法实施的，主要采取书面审查和规范审查的方式。

　　在这种体制下，立法机关可以自己主动审查，也可以应请求进行审查，主要是审查法律规范的内容。由司法机关监督宪法实施的，宪法监督方式与普通法院的诉讼方式相同，既是依请求的被动式审查，又是个案审查。

　　由专门机构监督宪法实施的，宪法委员会或者宪法法院的监督方式各有不同。法国的宪法委员会实行的是事前监督制;宪法法院的监督方式没有统一的模式，有的实行事后监督制，有的实行事前监督制。

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　　一、宪法监督制度的简要介绍

　　1.1宪法监督的定义

　　关于宪法监督的定义，法学界说法颇多。总结起来，主要有如下几种观点:

　　1. 把宪法监督分为广义和狭义两种。广义的宪法监督是对宪法的活动实行全面的监督，从监督主体来说，包括专门宪法监督机关、其他国家机关、政党、人民团体、群众组织以及公民; 从宪法监督对象来看，既包括立法活动、司法活动、行政活动，也包括公民个人的活动以及社会组织的活动。狭义的宪法监督一般指由国家专司宪法监督的机关实行的监督，在对象上偏重于对立法机关的立法活动和行政机关的行政活动实施监督。

　　2.认为“完整意义上的宪法监督概念包括宪法监督的性质、主体和对象等内容”，并把宪法监督分为制度意义上的监督和一般意义上的监督，前者是指由专门宪法监督机关实施的监督，后者是指代专门宪法监督机关之外的其他国家机关、社会团体、政党和公民个人实施的宪法监督。

　　3.认为宪法监督就是保障宪法实施各种措施和手段。甚至把司法机关通过审判活动追究、制裁触犯刑律的违宪行为也看作是宪法监督的题中应有之义。

　　4. 将宪法看作是违宪审查制度，即是特定国家机关，为保障宪法的实施，对国家的根本活动，主要是立法活动是否合宪进行审查，并对违反宪法的行驶给予纠正和必要制裁的专门活动。

　　5.认为“宪法监督是由宪法授权或宪法惯例认可的机关，以一定方式进行合宪审查，取缔违宪事件，追究违宪责任，从而保证宪法实施的一种宪法制度”。

　　6. 认为“宪法监督是指由宪法授权或宪法惯例认可的机关，以一定的方式来审查立法机关的立法及有关机关、组织或公职人员的行为是否合乎宪法，并有权对违宪行为给予处理和制裁，来保障宪法的贯彻实施的一项宪法制度”

　　7. 认为是宪法制定者通过一定制度和程序对有权解释宪法、修改宪法和实施宪法的特定主体》 主要是国家机关) 所进行的监督活动。

　　上述各家观点在宪法监督是为了保证宪法得以准确有效的实施这一点上是一致的; 在对行为的合宪性进行审查并对违宪行为予以制裁这些方面也是一致的，有些观点在宪法监督的主体问题上也是相同的，如5和6但是，这些观点在其他方面，尤其是宪法监督对象、内容上分歧较大。造成分歧的原因就在于学者们在定义之前有一项基础性的工作没有认真地去完成，那就是对宪法监督基本法律关系的考察。只有理顺了宪法监督的基本法律关系，才有可能对宪法监督概念的统一性认识起到事半功倍的效果。

　　1.2我国宪法监督制度

　　理论界，实务界，对我国宪法监督的应然性模式做出了激烈的争论和探索。人们争论和探索的焦点集中在宪法监督机构的设置问题上，“是重构还是改良，从对文革的反思开始，宪法学界就一直在寻求合适的违宪审查机构。虽然直到今天，宪法学还在这个问题上争论得如火如荼。”尽管仁人志士们通过充分而热烈的理论论证，为我国宪法监督制度的发展预设了种种可能的路径，但是，谈何容易做何难，我们可以在羊皮纸上描绘宪法监督的美妙蓝图，却很难在真实的政治法律生活中完成按图索骥的历史使命，种种原因》 尤其是体制方面的强大惰性力) 使得我们实际的改革进程步履维艰、惨淡经营，哪怕能够向前迈出一小步都是值得奔走相告的，都是需要勇气、智慧和机遇的。

　　从制度建设的实际进程上讲，我国的宪法监督制度伴随着建国以来四部宪法的更替以及现行宪法在实践上的纵深推进，在充分尊重现有政治体制的前提下，经历了一个缓慢的探索历程，发展到今天，虽然距离学者们应然性的设计样本还相去甚远，但也初步形成了自身的特色。我国宪法监督制度的最大特色在于一种富有本土特色的复合型宪法监督模式已经逐渐形成。这种复合型特征有两大表现:

　　其一，”主导——参与”式的复合监督主体。我国目前的宪法监督制度是以国家立法机关为主导，其他国家机关、组织和公民共同参与的模式。就主导机关而言，已经形成了全国人大、全国人大常委会及其专门委员会和法规审查备案室四级一体的监督结构。这种结构，可充分利用全国人大的权威性，全国人大常委会的日常性、各专门委员会的专业性以及法规审查室的针对性，具有独特的优势。就参与监督的主体而言，在、宪法》中只有笼统性规定，但在《立法法》第90条的两款规定中对于规范性文件违宪审查参与主体的表述则是比较明确、具体和系统的。当然，该条的意义还在于将宪法监督的权力主体由最高立法机关扩展到国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会，赋予这些机关以违宪审查要求权，此处的要求权是一种程序性权力，具有支配性，一经合法提出，人大受理机构必须无条件分送到各专门委员会进行审查，提出意见; 它不像公民的违宪审查建议权，不具有支配性，只是一种权利，受理机构在研究认可后，才会送交有关专门委员会。此外，根据《立法法》第88条第三、五、六项，第89条第四项及第92条的规定，对规章进行违宪审查的机关并非全国人大及其常委会，而是国务院、地方人大乃至省级人民政府，可见，这些机关在违宪规章的审查问题上，不再是程序性权力，它们已经拥有了实质性权力。

　　其二，事前与事后相结合的审查方式。事前审查目前主要包括全国人大常委会依职权批准国际条约或协定以及依职权批准自治条例和单行条例，还有省级人大常委会依职权对自治州、自治县制定的自治条例和单行条例的批准。事后审查又可分为备案审查和受理审查。备案审查是指特定的规范性法律文件公布之初须报有关机关备案以供审查的制度。《宪法》第 100条和第116条中有关于备案的规定，《立法法》第89条则规定得更为集中，详细规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关，并规定这些法律文件应当在公布后的30日内报送有关机关备案。备案审查是按照既定的备案要求而进行的例行公务式的审查，不针对具体争议或异议，故而又可称为例行审查或无异议审查。受理审查则是一种偶然审查或异议审查，是指受理有关机关、组织及公民的要求或建议而进行的审查。如果说《宪法》第41条关于公民监督权的规定在受理审查程序上不能尽如人意的话，那么《立法法》第90条、第 91条则针对规范性文件的违宪违法的受理审查程序从提起到最终决定作了全程性规定，是一个了不起的进步，并且直接刺激和活跃了实际宪法生活。事前审查与事后审查的结合，能够克服法国模式和美国模式的不足，彰显自身的特色。当然，我国的宪法监督制度还存在这样那样的不足之处，既有结构性缺失，也有功能性局限。

　　二、我国宪法监督制度的不足

　　根据我国现行宪法和《立法法》的相关规定，我国已经初步建立起了一种非专门化，非司法化的宪法监督制度。但即便是这项审查范围十分有限的宪法监督制度，迄今为止仍一直处于“沉睡”状态。加之宪法权利救济制度迟迟没有建立，现行宪法的实施状况难言乐观。自上个世纪八十年代以来，宪法学界就不断呼吁建立健全宪法监督制度，尤其是在经历了“齐玉苓案”“孙志刚案”及“李慧娟事件”等具有重大影响的宪法性事件之后，建立健全中国宪法监督制度已成为学界共识。实际上，党和国家领导人也多次表达了完善宪法监督制度的意志和决心。党的十八届四中全会，更是明确提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度和健全宪法解释程序机制。在全面深化改革和全面推进依法治国的大背景下，宪法监督制度的完善已经被提上改革议程，成为当前宪法学研究的重要课题。本文从宪法学基本原理出发，并在充分尊重现行宪法文本逻辑的基础上，试图对宪法监督的主体和对象进行分析，据此提出完善中国宪法监督制度的具体设想。

　　2.1监督主体

　　全国人大常委会是现行宪法明确规定的宪法监督机关，解释宪法，监督宪法实施是宪法赋予的职权。该项职权为宪法上的法定职权，而非全国人大授权或基于全国人大常设机关的身份继承而来。在五四宪法中，监督宪法实施的机关是全国人大，全国人大常委会并没有因其最高国家机关常设机关的地位而取得宪法监督权，甚至没有立法权。在现行宪法中，除全国人大常委会之外，全国人大和地方人大也是宪法规定的宪法监督机关。由于全国人大和地方人大均非常设机构，且地方人大只在其行政区域内保证宪法实施的职权，而全国人大常委会则是是常设的宪法监督机关。我们有必要区分作为修宪机关的全国人大与作为立法机关的全国人大，全国人大常委会的宪法监督职权是基于修宪程序的全国人大授予的宪法职权，作为立法机关的全国人大也应当尊重全国人大常委会的宪法监督机关的地位。据此推断全国人大常委会可对全国人大进行宪法监督，这似乎具有一定的宪法解释空间。但《宪法》第69条规定: “全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”这意味着由全国人大产生并对全国人大负责的全国人大常委会即使可以对全国人大立法进行宪法监督，也很难说可以对全国人大作出违宪裁决，最多只能以议案的方式提出意见或建议。

　　全国人大常委会是我国常设宪法监督机关，但并非专门宪法监督机关。除宪法监督的身份外，全国人大常委会还拥有立法权、法律解释权、针对国务院等国家机关的监督权等多重宪法身份。应当说，同一主体拥有多重身份应以各个身份之间互不冲突为前提，否则将陷入 “人格分裂”状态。而宪法监督权与立法权在一定程度上是相冲突的，全国人大常委会相冲突的两重宪法身份导致在对全国人大常委会立法的宪法监督问题上，全国人大常委会既是 “运动员”又是“裁判员”实际上，全国人大也存在同样的问题，《立法法》似乎将全国人大常委会制定的法律和经全国人大常委会批准的自治条例和单行条例的宪法监督职权交给了全国人大，这虽避免了全国人大常委会的身份冲突，但全国人大的身份冲突问题仍未解决。

　　2.2监督对象

　　宪法监督的对象是可能违反宪法的各类行为。何种主体的何种行为能够成为宪法监督的对象，决定了宪法监督制度的主体模式和基本程序设计。宪法监督的对象是指宪法主体的各类违宪行为，或称违宪形态，可分为立法违宪和一般行为违宪两种基本类型。立法违宪是指享有立法权的国家机关制定或发布具有普遍约束力的规范性文件’决议或命令违反宪法的情形。一般行为违宪，或称具体行为违宪，是指国家机关或其他主体的特定具体行为违反宪法的情形。这种划分的好处在于一方面能够提供一个逻辑圆满的理论框架，将所有违宪形态都纳入该框架展开讨论，借此甄别出宪法监督的对象; 另一方面契合了《立法法》所确立的立法行为违宪监督制度，能够对现行的宪法监督制度进行明确定位，同时标识出宪法监督制度未来的发展方向。

　　三、完善我国宪法监督制度的几点建议

　　观察我国现行宪法监督制度可发现，对于立法违宪，《立法法》已经建立了一套初具规模的宪法监督制度。虽然该制度在提请主体和审查程序上缺乏力度，导致该制度长期虚置，并未发挥应有的功效。但是，我国宪法监督制度真正的问题在于，没有建立针对一般行为的违宪监督制度。因此，我国宪法监督制度的完善既要考虑到如何激活立法违宪监督，又要考虑将一般行为违宪监督纳入监督范围。此外，考虑到宪法解释与宪法监督的密切关联，宪法监督的任务还应当包

　　括履行宪法解释职权。如前所述，在全国人大常委会之下设立宪法监督委员会作为宪法监督专门机关是可行的。宪法监督委员会主要负责立法违宪监督任务，同时承担一般行为违宪监督和宪法解释的任务。但这一策略的问题在于，专门委员会只是全国人大及其常委会的工作机构，不具有独立的宪法主体地位，其职权仅限于在全国人大及其常委会的领导下研究、审议和拟订有关议案。如果使其承担宪法监督职权，是否有必要赋予其独立的宪法主体地位呢?

　　应当说，宪法监督委员会是作为一个独立的宪法监督机关，还是作为全国人大及其常委会的一个内设机构，取决于宪法监督的对象。既然全国人大及其常委会制定的法律并不是宪法监督的主要对象，那么以全国人大及其常委会名义行使宪法监督职权同样能够完成宪法监督的任务。故妥当的做法是依据 《宪法》第70条的规定，设立宪法监督委员会作为全国人大常委会的工作机构，宪法监督委员受全国人大常委会的领导和监督，并以全国人大常委会的名义行使宪法解释权和宪法监督权。从而实现宪法监督权、宪法解释权的“所有权”与“使用权”的分离。宪法监督委员会组成人员由每届全国人大第一次会议选举产生全国人大常委会之后，由全国人大常委会提名，国家主席任命。宪法监督委员会的任期与全国人大常委会相同，可连选连任。为保证宪法监督委员会的权威性和专业性，全国人大常委会应制定相关的规则，规定宪法监督委员会委员的准入条件和职业规范，以保证宪法监督委员会委员具备与其职位相适应的知识和技能。

　　根据宪法监督三项不同的任务，在宪法监督委员会之下，可设置立法监督、宪法诉讼和宪法解释三套具体工作制度。立法监督制度主要履行立法文件的合宪性审查职能，宪法诉讼制度承担公民宪法权利的救济功能，宪法解释制度则解决宪法适用过程中的宪法理解分歧。当然，立法监督和宪法救济不可避免地也要行使宪法解释权，单独将宪法解释作为一项工作制度的目的在于解决尚未发生违宪行为的宪法争议。除此之外，可考虑将人大常委会的法律监督权和法律解释权也交由宪法监督委员会行使，分别采用立法监督程序和宪法解释程序。由宪法监督委员会专门负责全国人大常委会的宪法监督、宪法解释、法律监督和法律解释工作。由于立法监督、宪法解释和宪法诉讼所要求的条件不同，将宪法监督工作做此种类型化划分能够提供一种循序渐进的步骤，逐步推进宪法监督制度的完善。

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